POLITIK HUKUM PERUNDANG-UNDANGAN

POLITIK HUKUM PERUNDANG-UNDANGAN
BIDANG POLITIK DI INDONESIA

A.   Pendahuluan
            Peraturan perundang-undangan merupakan bagian atausubsistem dari sistem hukum. Oleh karena itu, bila kita membahas mengenai politik peraturan perundang-undangan pada hakikatnya tidak dapat dipisahkan dari membahas mengenai politik hukum. Istilah politik hukum atau politik perundang-undangan didasarkan pada prinsip bahwa hukum atau peraturan perundang-undangan merupakan bagian dari suatu produk politik karena peraturan perundang-undangan pada dasarnya merupakan rancangan atau hasil desain lembaga politik (body politic). Sedangkan pemahaman atau definisi dari politik hukum secara sederhana dapat diartikan sebagai arah kebijakan hukum yang akan atau telah dilaksanakan secara nasional oleh pemerintah. M. Mahfud MD mengemukakan bahwa politik hukum meliputi: Pertama; pembangunan hukum yang berintikan pembuatan dan pembaharuan terhadap materi-materi hukum agar dapat sesuai dengan kebutuhan;
Kedua; pelaksanaan ketentuan hukum yang telah ada termasuk penegasan fungsi lembaga dan pembinaan para penegak hukum.
Sebagaimana telah disebutkan bahwa politik peraturan perundang-undangan merupakan bagian atau subsistem dari politik hukum, dengan demikian dapat dikatakan bahwa mempelajari atau memahami politik hukum pada dasarnya sama dengan memahami atau mempelajari politik perundang-undangan demikian pula sebaliknya, karena pemahaman dari politik hukum termasuk pula di dalamnya mencakup proses pembentukan dan pelaksanaan/penerapan hukum (salah satunya peraturan perundang-undangan) yang dapat menunjukkan sifat ke arah mana hukum akan dibangun dan ditegakkan. Bagir Manan mengartikan istilah politik perundang-undangan secara sederhana yaitu sebagai kebijaksanaan mengenai penentuan isi atau obyek pembentukan peraturan perundang-undangan. Sedangkan pembentukan peraturan perundang-undangan itu sendiri diartikan sebagai tindakan melahirkan suatu peraturan perundang-undangan.[ Sedangkan Abdul Wahid Masru mengartikan politik peraturan perundang-undangan sebagai kebijakan (beleids/policy) yang diterjemahkan sebagai tindakan pemerintahan/negara dalam membentuk peraturan perundang-undangan sejak tahap perencanaannya sampai dengan penegakannya (implementasinya). Sehingga dapat disimpulkan bahwa politik perundang-undangan merupakan arah kebijakan pemerintah atau negara mengenai pengaturan (substansi) hukum yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan (hukum tertulis) untuk mengatur kehidupan berbangsa dan bernegara.
Dimana dapat kita melihat gambaran mengenai politik perundang-undangan yang sedang dijalankan oleh pemerintah/negara? Untuk melihat perkembangan politik perundang-undangan yang berlaku pada masa tertentu secara substansial dan sederhana sebenarnya dapat dilihat dari:
1.         produk peraturan perundang-undangan yang dibentuk pada masa
itu yang secara mudah dan spesifik lagi biasanya tergambar pada konsiderans menimbang dan penjelasan umum (bila ada) dari suatu peraturan perundang-undangan yang dibentuk; dan
2.         kebijakan yang dibuat oleh pemerintah/negara pada saat itu yang merupakan garis pokok arah pembentukan hukum, seperti GBHN pada masa pemerintahan orde baru atau Prolegnas dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional yang berlaku pada saat ini.

B.   Kebijakan Politik Hukum Nasional
Sebelum lebih jauh membahas politik perundang-undangan, maka terlebih dahulu perlu kita memahami politik hukum sebagai induk dari politik perundang-undangan. Oleh karena itu, perlu disinggung secara garis besar mengenai arah kebijakan politik hukum nasional yang sedang dilaksanakan pada saat ini. Arah kebijakan politik hukum nasional khususnya setelah (pasca) reformasi dilandaskan pada keinginan untuk melakukan pembenahan sistem dan politik hukum yang dilandasikan pada 3 (tiga) prinsip dasar yang wajib dijunjung oleh setiap warga negara yaitu:
1.         supremasi hukum;
2.         kesetaraan di hadapan hukum; dan
3.         penegakan hukum dengan cara-cara yang tidak bertentangan dengan hukum.
Ketiga prinsip dasar tersebut merupakan syarat mutlak dalam mewujudkan cita-cita terwujudnya negara Indonesia yang damai dan sejahtera. Apabila hukum ditegakkan dan ketertiban diwujudkan, maka diharapkan kepastian, rasa aman, tenteram, ataupun kehidupan yang rukun akan dapat terwujud. Untuk itu politik hukum nasional harus senantiasa diarahan pada upaya mengatasi berbagai permasalahan dalam penyelenggaraan sistem dan politik hukum yang meliputi permasalahan yang berkaitan dengan substansi hukum, struktur hukum, dan budaya hukum.
1.         Substansi Hukum  (Legal Substance)
     Pembenahan substansi hukum merupakan upaya menata kembali materi hukum melalui peninjauan dan penataan kembali peraturan perundang-undangan untuk mewujudkan tertib perundang-undangan dengan memperhatikan asas umum dan hirarki perundang-undangan dan menghormati serta memperkuat kearifan lokal dan hukum adat untuk memperkaya sistem hukum dan peraturan melalui pemberdayaan yurisprudensi sebagai bagian dari upaya pembaruan materi hukum nasional. Hal ini yang akan dibahas selanjutnya karena materi ini merupakan bagian dari politik perundang-undangan.
2          Struktur Hukum (Legal Structure)
Pembenahan terhadap struktur hukum lebih difokuskan pada penguatan kelembagaan dengan meningkatkan profesionalisme hakim dan staf peradilan serta kualitas sistem peradilan yang terbuka dan transparan; menyederhanakan sistem peradilan, meningkatkan transparansi agar peradilan dapat diakses oleh masyarakat dan memastikan bahwa hukum diterapkan dengan adil dan memihak pada kebenaran; memperkuat kearifan lokal dan hukum adat untuk memperkaya sistem hukum dan peraturan melalui pemberdayaan yurisprudensi sebagai bagian dari upaya pembaruan materi hukum nasional. Dalam kaitannya dengan pembenahan struktur hukum ini, langkah-langkah yang diterapkan adalah:
a.      Menumbuhkan kembali kepercayaan masyarakat pada sistem hukum dan kepastian hukum. Kurangnya independensi lembaga penegak hukum yang terjadi selama kurun waktu silam membawa dampak besar dalam sistem hukum. Intervensi berbagai kekuasaan lain terhadap kekuasaan yudikatif telah mengakibatkan terjadinya partialitas dalam berbagai putusan, walaupun hal seperti ini menyalahi prinsip-prinsip impartialitas dalam sistem peradilan telah mengakibatkan degradasi kepercayaan masyarakat kepada sistem hukum maupun hilangnya kepastian hukum.
b.   Penyelenggaraan proses hukum secara transparan dan dapat dipertanggungjawabkan (akuntabilitas). Akuntabilitas lembaga hukum tidak dilakukan dengan jelas, baik kepada siapa atau lembaga mana lembaga tersebut harus bertanggung jawab maupun tata cara bagaimana yang harus dilakukan untuk memberikan pertanggungjawabannya, sehingga memberikan kesan proses hukum tidak transparan. Hal ini juga berkaitan dengan “budaya” para penegak hukum dan masyarakatnya, sebagai contoh kurangnya informasi mengenai alur atau proses beracara di pengadilan sehingga hal tersebut sering dipakai oleh oknum yang memanfaatkan hal tersebut untuk menguntungkan dirinya sendiri. Kurangnya bahkan sulitnya akses masyarakat dalam melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan peradilan membuka kesempatan terjadinya penyimpangan kolektif di dalam proses peradilan sebagaimana dikenal dengan istilah mafia peradilan yang sampai saat ini tiada kunjung dapat teratasi, oleh kerena itu sangat diperlukan penetapan langkah-langkah prioritas dalam pembenahan lembaga peradilan.
c.   Pembenahan dan peningkatan sumber daya manusia di bidang hukum. Secara umum, kualitas sumber daya manusia di bidang hukum, dari mulai para peneliti hukum, perancang peraturan perundang-undangan sampai tingkat pelaksana dan penegak hukum masih perlu peningkatan, termasuk dalam hal memahami dan berperilaku responsif gender. Rendahnya kualitas sumber daya manusia di bidang hukum juga tidak terlepas dari belum mantapnya sistem pendidikan hukum yang ada. Selain itu  telah menjadi rahasia umum bahwa proses seleksi maupun kebijakan pengembangan sumber daya manusia di bidang hukum yang diterapkan banyak menyimpang yang akhirnya tidak menghasilkan SDM yang berkualitas. Hal ini pula yang memberikan berpengaruh besar terhadap memudarnya supremasi hukum serta semakin menambah ketidakpercayaan masyarakat terhadap sistem hukum yang ada.
3.         Budaya Hukum (Legal Culture)
Unsur yang ketiga dalam arah kebijakan politik hukum nasional adalah meningkatkan budaya hukum antara lain melalui pendidikan dan sosialisasi berbagai peraturan perundang-undangan.  Hal ini bertujuan untuk menumbuhkan kembali budaya hukum yang sepertinya “semakin hari semakin memudar” (terdegradasi). Apatisme dan menurunnya tingkat appresiasi masyarakat pada hukum dewasa ini sudah sangat mengkhawatirkan, maraknya kasus main hakim sendiri, pembakaran para pelaku kriminal, pelaksanaan sweeping oleh sebagian anggota masyarakat bahkan di depan aparat penegak hukum merupakan gambaran nyata semakin menipisnya budaya hukum masyarakat. Sehingga konsep dan makna hukum sebagai instrumen untuk melindungi kepentingan individu dan sosial hampir sudah kehilangan bentuknya yang berdampak pada terjadinya ketidakpastian hukum ”yang tercipta” melalui proses pembenaran perilaku salah dan menyimpang bahkan hukum sepetinya hanya merupakan instrumen pembenar bagi ”perilaku salah”, seperti sweeping yang dilakukan oleh kelompok masa, oknum aparat yang membacking orang atau kelompok tertentu, dan lain sebagainya.
Tingkat kesadaran masyarakat terhadap hak, kewajibannya, dan hukum sangat berkaitan dengan (antara lain) tingkat pendidikan dan proses sosialisasi terhadap hukum itu sendiri. Di lain pihak kualitas, profesionalisme, dan kesadaran aparat penegak hukum juga merupakan hal mutlak yang harus dibenahi. Walaupun tingkat pendidikan sebagian masyarakat masih kurang memadai, namun dengan kemampuan dan profesionalisme dalam melakukan pendekatan dan penyuluhan hukum oleh para praktisi dan aparatur ke dalam masyarakat, sehingga pesan yang disampaikan kepada masyarakat dapat diterima secara baik dan dapat diterapkan apabila masyarakat menghadapi berbagai persoalan yang terkait dengan hak dan kewajibannya serta bagaimana menyelesaikan suatu permasalahan sesuai dengan jalur hukum yang benar dan tidak menyimpang.
Untuk mendukung pembenahan sistem dan politik hukum tersebut, telah ditetapkan sasaran politik hukum nasional yaitu terciptanya suatu sistem hukum nasional yang adil, konsekuen, dan tidak diskriminatif (termasuk bias gender); terjaminnya konsistensi seluruh peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dan daerah, serta tidak bertentangan dengan peraturan dan perundangan yang lebih tinggi, dan kelembagaan peradilan dan penegak hukum yang berwibawa, bersih, profesional dalam upaya memulihkan kembali kepercayaan hukum masyarakat secara keseluruhan. Untuk mewujudkan sasaran tersebut, maka disusun suatu program pembangunan politik hukum, antara lain dengan melakukan:
1.        program perencanaan hukum;
2.        Program pembentukan hukum;
3         program peningkatan kinerja lembaga peradilan dan lembaga penegakan hukum lainnya;
4.        program peningkatan kualitas profesi hukum; dan
5         program peningkatan kesadaran hukum dan hak asasi manusia.

C.        Politik Perundang-undangan
  Sebagaimana telah disinggung sebelumnya bahwa politik perundang-undangan merupakan arah kebijakan pemerintah atau negara mengenai arah pengaturan (substansi) hukum yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan (hukum tertulis) untuk mengatur kehidupan berbangsa dan bernegara. Mengapa hanya menggambarkan keinginan atau kebijakan pemerintah atau negara?  Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 disebutkan bahwa kewenangan atau organ pembentuk peraturan perundang-undangan adalah hanya negara atau Pemerintah. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan bentuk monopoli negara yang absolut, tunggal, dan tidak dapat dialihkan pada badan yang bukan badan negara atau bukan badan pemerintah. Sehingga pada prinsipnya tidak akan ada deregulasi yang memungkinkan penswastaan pembentukan peraturan perundang-undangan. Namun demikian dalam proses pembentukannya sangat mungkin mengikutsertakan pihak bukan negara  atau Pemerintah. Hal tersebut didasarkan pada kenyataan bahwa peraturan perundang-undangan, baik langsung maupun tidak langsung akan selalu berkenaan dengan kepentingan umum, oleh karena itu sangat wajar apabila masyarakat diikutsertakan dalam penyusunannya.
  Keikutsertaan tersebut dapat dalam bentuk memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk melakukan berbagai prakarsa dalam mengusulkan/memberikan masukan untuk mengatur sesuatu atau memberikan kesempatan pada masyarakat untuk menilai, memberikan pendapat atas berbagai kebijaksanaan negara atau Pemerintah di bidang perundang-undangan. Dalam praktek, pengikutsertaan dilakukan melalui kegiatan seperti pengkajian ilmiah, penelitian, berpartisipasi dalam forum-forum diskusi atau duduk dalam kepanitiaan untuk mempersiapkan suatu rancangan peraturan perundang-undangan. Pada forum Dewan Perwakilan Rakyat juga dilakukan pemberian sarana partisipasi yang dilakukan melalui pranata "dengar pendapat" atau "public hearing". Berbagai sarana untuk berpartisipasi tersebut akan lebih efektif bila dilakukan dalam lingkup yang lebih luas bukan saja dari kalangan ilmiah atau kelompok profesi, tetapi dari berbagai golongan kepentingan (interest groups) atau masyarakat pada umumnya. Untuk mewujudkan hal tersebut biasanya diperlukan suatu sistem desiminasi rancangan peraturan perundang-undangan agar masyarakat dapat mengetahui arah kebijakan atau politik hukum dan perundang-undangan yang dilaksanakan. Sehingga pembangunan dan pembentukan peraturan perundang-undangan dapat mengarah pada terbentuknya suatu sistem hukum nasional Indonesia yang dapat mengakomodir harapan hukum yang hidup di dalam masyarakat Indonesia yang berorientasi pada terciptanya hukum yang responsive. Berkaitan dengan hal tersebut Mahfud MD juga menyatakan:
Hukum yang responsive merupakan produk hukum yang lahir dari strategi pembangunan hukum yang memberikan peranan besar dan mengundang partisipasi secara penuh kelompok-kelompok masyarakat sehingga isinya mencerminkan rasa keadilan dan memenuhi harapan masyarakat pada umumnya. Dari yang telah diuraikan tersebut, maka seharusnya peraturan perundang-undangan dapat diformulasikan sedemikian rupa yaitu sedapat mungkin menampung berbagai pemikiran dan partisipasi berbagai lapisan masyarakat, sehingga hukum yang dihasilkan dapat diterima oleh masyarakat. Pemahaman mengenai hal ini sangat penting karena dapat menghindari benturan pemahaman antara masyarakat dan pemerintah atau negara yang akan terjebak ke dalam tindakan yang dijalankan diluar jalur atau landasan hukum. Bila hukum yang dihasilkan adalah hukum yang responsif, maka tidak akan ada lagi hukum siapa yang kuat (punya kekuasaan) akan menguasai yang lemah atau anggapan rakyat selalu menjadi korban, karena lahirnya hukum tersebut sudah melalui proses pendekatan dan formulasi materi muatannya telah menampung berbagai aspirasi masyarakat. Pada dasarnya penerimaan (resepsi) dan apresiasi masyarakat terhadap hukum sangat ditentukan pula oleh nilai, keyakinan, atau sistem sosial politik yang hidup dalam masyarakat itu sendiri.
Dalam sejarah perkembangan peraturan perundang-undangan di Indonesia pernah terjadi bahwa selama lebih dari 30 tahun sebelum reformasi tahun 1998, konfigurasi politik yang berkembang di negara Indonesia dibangun secara tidak demokratis sehingga hukum kita menjadi hukum yang konservatif dan terpuruk karena selalu dijadikan sub ordinat dari politik. Sedangkan ciri atau karakteristik yang melekat pada hukum konservatif antara lain:
1.    Proses pembuatannya sentralistik (tidak partisipatif) karena didominasi oleh lembaga-lembaga negara yang dibentuk secara tidak demokrastis pula oleh negara. Di sini peran lembaga peradilan dan kekuatan-kekuatan masyarakat sangat sumir.
2.    Isinya bersifat positivist-instrumentalistik  (tidak aspiratif) dalam arti lebih mencerminkan kehendak penguasa karena sejak semula hukum telah dijadikan alat (instrumen) pembenar yang akan maupun (terlanjur) dilakukan oleh pemegang kekuasaan yang dominan.
3.   Lingkup isinya bersifat open responsive (tidak responsif) sehingga mudah ditafsir secara sepihak dan dipaksakan penerimanya oleh pemegang kekuasaan negara.
4.    Pelaksanaannya lebih mengutamakan program dan kebijakan sektoral jangka pendek dari pada menegakkan aturan-aturan hukum yang resmi berlaku.
5.    Penegakannya lebih mengutamakan perlindungan korp sehingga tidak jarang pembelokan kasus hukum oleh aparat dengan mengaburkan kasus pelanggaran menjadi kasus prosedur atau menampilkan kambang hitam sebagai pelaku yang harus dihukum.

Sejalan dengan M. Mahfud MD, mengenai ciri tersebut, Satya Arinanto memberikan pendapatnya bahwa produk hukum yang konservatif mempunyai makna: Produk hukum konservatif/ortodoks/elitis adalah produk hukum yang isinya lebih mencerminkan visi sosial elit politik, keinginan pemerintah, dan bersifat positivis-instrumentalis, yakni menjadi alat pelaksanaan ideologi dan program negara. Ia lebih tertutup terhadap tuntutan-tuntutan kelompok-kelompok maupun individu-individu dalam masyarakat. Dalam pembuatannya, peranan dan partisipasi masyarakat relatif kecil. Sedangkan produk hukum responsif/populistik adalah produk hukum yang mencerminkan rasa keadilan dan memenuhi harapan masyarakat. Dalam proses pembuatannya memberikan peranan besar dan partisipasi penuh kelompok-kelompok sosial atau individu-individu dalam masyarakat. Hasilnya bersifat responsif terhadap tuntutan-tuntutan kelompok-kelompok sosial atau individu-individu dalam masyarakat.
            Dari pengalaman sejarah hukum tersebut seharusnya perlu dirancang suatu skenario politik perundang-undangan nasional yang berorientasi pada pemahaman konsep sistem hukum nasional yang diwujudkan dalam bentuk penyusunan peraturan perundang-undangan secara komprehensif dan aspiratif. Penyusunan atau pembentukan peraturan perundang-undangan yang aspiratif tersebut merupakan rangkaian dari langkah-langkah strategis yang dituangkan dalam program pembangunan hukum nasional yang dilaksanakan untuk mewujudkan negara hukum yang adil dan demokratis serta berintikan keadilan dan kebenaran yang mengabdi kepada kepentingan rakyat dan bangsa di dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia.

D.   Landasan Politik Perundang-undangan
Sebagai bagian dari suatu konsep pembangunan,  politik perundang-undangan sudah pasti bertumpu pada suatu landasan (yuridis), yaitu antara lain:
a.      Pancasila.
Pancasila ladasan awal dari politik hukum dan peraturan perundang-undangan hal ini dimaksudkan agar kebijakan dan strategi (politik) hukum dan peraturan perundang-undangan sejalan sesuai dengan nilai-nilai yang berlaku dalam masyarakat Indonesia dengan tetap membuka diri terhadap berbagai hal-hal yang baik yang merupakan hasil perubahan yang terjadi dalam berbagai bidang kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara baik di lingkungan pergaulan nasional maupun internasional.
b.      Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
UUD NRI Tahun 1945 merupakan landasan formal dan materiil konstitusional dalam politik hukum dan peraturan perundang-undangan sehingga setiap kebijakan dan strategi di bidang hukum dan peraturan perundang-undangan mendapatkan legitimasi konstitusional sebagai salah satu bentuk penjabaran negara berdasar atas hukum (rechtsstaat) dan asas konstitusionalisme.
c.    Peraturan atau Kebijakan implementatif dari politik peraturan perundang-undangan.
Yang dimaksud disini adalah peraturan atau kebjikan yang memuat aturan-aturan yang berkaitan dengan politik hukum dan peraturan perundang-undangan yang bersifat implementatif dari landasan filosofis, konstitusional, operasional, formal, dan prosedural, misalnya antara lain Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005, Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005, Program Legislasi Nasional (Prolegnas), Rencana Pembangunan Jangka Menengah, dan lain sebagainya.
Di samping landasan tersebut, dalam melaksanakan politik peraturan perundang-undangan, seharusnya perlu diperhatikan pula mengenai pola pikir pembentukan peraturan perundang-undangan (hukum) yang harus disesuaikan dengan prinsip-prinsip:
1)      Segala jenis peraturan perundang-undangan merupakan satu kesatuan sistem hukum yang bersumbar pada Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945. Oleh sebab itu, tata urutan, kesesuaian isi antara berbagai peraturan perundang-undangan tidak boleh diabaikan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
2)      Tidak semua aspek kehidupan bermasyarakat dan bernegara harus diatur dengan peraturan perundang- undangan. Berbagai tatanan yang hidup dalam masyarakat yang tidak bertentangan dengan cita hukum, asas hukum umum yang terkandung dalam Pancasila dan UUD 1945 dapat dibiarkan dan diakui sebagai subsistem hukum nasional dan karena itu mempunyai kekuatan hukum seperti peraturan perundang-undangan.
3)     Pembentukan peraturan perundang-undangan, selain mempunyai dasar-dasar yuridis, harus dengan seksama mempertimbangkan dasar-dasar filosifis dan kemasyarakatan tempat kaidah tersebut akan berlaku.
4)    Pembentukan  peraturan  perundang-undangan selain mengatur keadaan yang ada harus mempunyai jangkauan masa depan.
5)    Pembentukan peraturan perundang-undangan bukan hanya sekedar menciptakan instrumen kepastian hukum tetapi juga merupakan instrumen keadilan dan kebenaran.
6)    Pembentukan peraturan perundang-undangan harus didasarkan pada partisipasi masyarakat, baik secara langsung maupun tidak langsung (peran serta masyarakat).
7)    Pembentukan peraturan perundang-undangan harus didasarkan asas dan materi muatan peraturan perundang-undangan.

E.    Langkah Strategis Politik Perundang-undangan Nasional (Jangka Menengah)
            Sehubungan dengan politik pembangunan hukum dan politik peraturan perundang-undangan nasional, paling tidak pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat telah menetapkan dua langkah strategis, yaitu dengan menetapkan Program Legislasi Nasional 2005-2009 dan menetapkan Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2004-2009.
1.         Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2004-2009.
Dalam rangka pembenahan sistem dan politik hukum nasional pada tanggal 19 Januari 2005 ditetapkan Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2004-2009. Satya Arinanto dalam pidato pengukuhan sebagai Guru Besar Tetap Fakultas Hukum Universitas Indonesia tanggal 18 Maret 2006 menyatakan bahwa Peraturan Presiden tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional ini dapat dikatakan sebagai Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang pernah ada dalam Era Orde Lama dan Orde Baru. Bila dilihat dari beberapa hal yang berkaitan dengan pembenahan substansi hukum, maka dapat dikatakan bahwa politik hukum atau politik peraturan perundang-undangan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional ini diarahkan pada permasalahan terjadinya tumpang tindih dan inkonsistensi peraturan perundang-undangan dan implementasi undang-undang yang terhambat peraturan pelaksanaannya. Berdasarkan adanya permasalahan tersebut, maka politik hukum nasional akan diarah pada terciptanya hukum nasional yang adil, konsekuen, dan tidak diskriminatif serta menjamin terciptanya konsistensi seluruh peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dan daerah serta tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya.
Untuk itu dalam rangka mengimplementasikan politik pembangunan hukum nasional, maka dengan Peraturan Presiden tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional tersebut ditetapkan suatu landasan politik perundang-undangan nasional yang menetapkan kebijakan untuk memperbaiki substansi hukum melalui peninjauan dan penataan kembali peraturan perundang-undangan dengan memperhatikan asas umum dan hierarki peraturan perundang-undangan. Peninjauan dan penataan kembali peraturan pundang-undangan tersebut adalah merupakan kegiatan yang dilakukan untuk melakukan peninjauan dan penataan peraturan perundang-undangan termasuk didalamnya melakukan kegiatan pengharmonisasian berbagai rancangan peraturan perundang-undangan dengan rancangan peraturan perundang-undangan yang lain maupun terhadap peraturan perundang-undangan yang telah ada, juga melakukan pengharmonisasi peraturan perundang-undangan yang sudah ada dengan peraturan perundang-undangan yang lain. Hal ini  dimaksudkan agar peraturan perundang-undangan yang tumpang tindih, inkonsistensi, bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (disharmonis) dapat ditinjau kembali untuk dilakukan perubahan atau revisi.
Politik perundang-undangan yang tertuang dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional ditujukan untuk menciptakan persamaan persepsi dari seluruh pelaku pembangunan khususnya di bidang hukum dalam menghadapi berbagai isu strategis dan global yang secara cepat perlu diantipasi agar penegakan dan kepastian hukum tetap berjalan secara berkesinambungan yang diharapkan akan dihasilkan kebijakan/materi hukum yang sesuai dengan aspirasi masyarakat serta mempunyai daya laku yang efektif dalam masyarakat dan dapat menjadi sarana untuk mewujudkan perubahan-perubahan di bidang sosial kemasyarakatan. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional sebagaimana dituangkan dalam Peraturan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 juga telah mengarahkan pembentukan peraturan perundang-undangan yang harus dilakukan melalui proses yang benar dengan memperhatikan tertib perundang-undangan serta asas umum peraturan perundang-undangan yang baik. Adapun pokok-pokok politik perundang-undangan yang akan dilaksanakan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional tersebut,  dapat dikelompokkan antara lain meliputi kegiatan:
        1. Pelaksanaan berbagai pengkajian hukum dengan mendasarkan baik dari hukum tertulis maupun hukum tidak tertulis yang terkait dengan isu hukum, hak asasi manusia dan peradilan;
        2. Pelaksanaan berbagai penelitian hukum untuk dapat lebih memahami kenyataan yang ada dalam masyarakat;
        3. Harmonisasi di bidang hukum (hukum tertulis dan hukum tidak tertulis/hukum adat) terutama pertentangan antara peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dengan peraturan perundang-undangan pada tingkat daerah yang mempunyai implikasi menghambat pencapaian kesejahteraan rakyat;
        4. Penyusunan naskah akademis rancangan undang-undang berdasarkan kebutuhan masyarakat;
         5. Penyelenggaraan berbagai konsultasi publik terhadap hasil pengkajian dan penelitian sebagai bagian dari proses pelibatan masyarakat dalam proses penyusunan rekomendasi yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat;
         6. Penyempurnaan dan perubahan dan pembaruan berbagai peraturan perundang-undangan yang tidak sesuai dan tidak sejalan dengan kebutuhan masyarakat dan pembangunan, serta yang masih berindikasi diskriminasi dan yang tidak memenuhi prinsip kesetaraan dan keadilan;
7.   Penyusunan dan penetapan berbagai peraturan perundang-undangan berdasarkan asas hukum umum, taat prosedur serta sesuai dengan pedoman penyusunan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2.      Program Legislasi Nasional (Prolegnas)
Program Legislasi Nasional (Prolegnas) adalah bagian dari manajemen dan politik pembentukan peraturan perundang-undangan yang merupakan instrument perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis yang ditetapkan untuk jangka waktu panjang, menengah, dan tahunan berdasarkan skala prioritas pembentukan Rancangan Undang-Undang. Prolegnas sangat diperlukan untuk menata sistem hukum nasional secara menyeluruh dan terpadu yang didasarkan pada cita-cita Proklamasi dan landasan konstitusional negara hukum Indonesia. Dasar hukum penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) saat ini adalah Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional. Prolegnas memuat program pembentukan Undang-Undang dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya yang merupakan penjelasan secara lengkap mengenai konsep Rancangan Undang-Undang yang meliputi:
a.         latar belakang dan tujuan penyusunan;
b.         sasaran yang akan diwujudkan;
c.         pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur; dan
d.         jangkauan dan arah pengaturan.
Penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dikoordinasikan oleh Badan Legislasi dan Penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia. Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat oleh Badan Legislasi dikoordinasikan dengan Pemerintah melalui Menteri Hukum dan HAM dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.
Di lingkungan pemerintah, Menteri Hukum dan HAM sebagai koordinator dalam pelaksanaan pengharmoni­sasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang di lingkungan pemerintah. Upaya pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang diarahkan pada perwujudan keselarasan dengan falsafah Negara, tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya dan kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam Rancangan Undang-Undang tersebut. Secara garis besar arah kebijakan atau politik hukum yang dituangkan dalam Prolegnas tahun 2005-2009 adalah:
a.  membentuk peraturan perundang-undangan di bidang hukum, ekonomi, politik, agama, pendidikan, ilmu pengetahuan dan teknologi, social budaya, pembangunan daerah, sumber daya alam dan lingkungan hidup, pertahanan dan keamanan, sebagai pelaksanaan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b.    mengganti peraturan perundang-undangan pening­galan kolonial dan menyempurnakan peraturan perundang- undangan yang ada yang sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan Zaman;
c.    mempercepat proses penyelesaian rancangan undang- undang yang sedang dalam proses pembahasan dan membentuk undang-undang yang diperintahkan oleh undang- undang;

d.     membentuk peraturan perundang-undangan yang baru untuk mempercepat proses reformasi, mendukung pemulihan ekonomi, perlindungan hak asasi manusia dan pemberantasan korupsi, kolusi, nepotisme, dan kejahatan transnasional;
e.    meratifikasi secara selektif konvensi internasional yang diperlukan untuk mendukung pembangunan ekonomi, demokrasi dan perlindungan hak asasi manusia serta pelestarian lingkungan hidup;
f.    membentuk peraturan peraturan perundang- undangan baru sesuai dengan tuntutan masyarakat dan kemajuan jaman;
g.    memberikan landasan yuridis bagi penegakan hukum secara tegas, profesional, dan menjunjung tinggi hak asasi manusia dan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender; dan
h.    menjadikan hukum sebagai sarana pembaruan dan pembangunan di segala bidang yang mengabdi kepada kepentingan rakyat, bangsa, dan negara guna mewujudkan prinsip keseimbangan antara ketertiban, legitimasi, dan keadilan.

               Untuk Prolegnas tahun 2005 sampai dengan tahun 2009 ditetapkan sebanyak 284 rancangan undang-undang yang direncanakan untuk bentuk. Dalam prakteknya selain Rancangan Undang-Undang yang tercantum dalam Prolegnas, juga terdapat Rancangan Undang-Undang yang tidak masuk dalam Prolegnas tahuan 2005-2009 tetapi juga dijadwalkan untuk dibahas antara Pemerintah dan DPR untuk disahkan menjadi Undang-Undang, antara lain RUU tentang Penggunaan Lambang Palang Merah dan RUU tentang Pemerintahan Aceh. Hal ini dimungkinkan karena berdasarkan ketentuan Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 yang menyatakan bahwa dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang di luar Program Legislasi Nasional, yang dimaksud dalam keadaan tertentu disini antara lain merupakan kondisi yang memerlukan pengaturan yang tidak tercantum dalam Program Legislasi Nasional.
Sebagai implementasi operasional dari Prolegnas yang disusun, setiap tahunnya ditetapkan skala prioritas penyusunan rancangan undang-undang. Untuk tahun 2005 telah ditetapkan sebanyak 55 skala prioritas pembahasan RUU, namun yang dapat diselesaikan hanya 14 RUU. Sedangkan sisa yang tidak dapat diselesaikan menjadi prioritas pembahasan tahun 2006.
Kriteria untuk menentukan skala prioritas Prolegnas adalah sebagaimana kesepakatan yang diambil dalam rapat konsultasi antara Menteri Hukum dan HAM bersama dengan badan legislasi DPR yang diselenggarakan pada tanggal 31 Januri 2005, yaitu:
a.    merupakan perintah dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b.    merupakan perintah Ketetatapn Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
c.    yang  terkait dengan pelaksanaan undang-undang lain;
d.    mendorong percepatan reformasi;
e.    yang merupakan warisan Prolegnas 2000-2004 yang disesuaikan dengan kondisi saat ini;
f.     yang menyangkut revisi atau amandemen terhadap undang-undang yang bertentangan dengan undang-undang lainnya.
g.    yang merupakan ratifikasi terhadap perjanjian internasional;
h.    yang berorientasi pada pengaturan perlindungan hak-hak asasi manusia dengan memperhatikan prinsip keadilan dan kesetaraan jender;
i.    yang mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi kerakyatan yang berkeadilan;
j.    yang secara langsung menyentuh kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meningkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.


F.   Penutup
Dari beberapa kebijakan yang menjadi landasan politik hukum dan politik peraturan perundang-undangan tersebut di atas jelas terlihat betapa pentingnya dan strategisnya fungsi perencanaan pembangunan dan politik peraturan perundang-undangan (hukum) sebagai salah satu wujud pembangunan substansi hukum (legal substance) untuk mencapai tujuan dan mewujudkan penyusunan peraturan perundang-undangan yang efektif, responsif, dan demokratif dalam kerangka pembangunan sistem hukum nasional secara keseluruhan yang meliputi pembangunan berbagai subsistem hukum yang saling terkait yaitu pembangunan substansi hukum, kelembagaan hukum, serta budaya atau kesadaran hukum masyarakat dan menempatkan supremasi hukum secara strategis sebagai landasan dan perekat pembangunan di bidang lainnya.

G. REFERENSI PENULISAN
M. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, cet.  II (Jakarta: LP3ES, 2001), 
Bagir Manan, Politik Perundang-undangan, Makalah, Jakarta, Mei 1994
Abdul Wahid Masru, Politik Hukum dan Perundang-undangan, Makalah, Jakarta, 2004

PPS-MH
UNILA 2009