PROBLEMATIKA POLITIK HUKUM AGRARIA

PROBLEMATIKA POLITIK HUKUM AGRARIA
DI INDONESIA
A. PENDAHULUAN
Salah satu problematik yang di hadapi pemerintah dewasa ini muncul "kembali " persoalan pertanahan/ agraria dalam wujud sengketa pertanahan yang terakumulasi dalam tindakan anarkis, seperti penjarahan dan pendudukan tanah – tanah perkebunan, perhutani, Hak Usaha Pertambangan dan Hak Pengelolaan Hutan yang terjadi di Jawa, Sumatera, kalimantan, sulawesi dan Papua yang dalam tataran hukum sangat bertentangan. Sebaliknya dalam wacana sosiologis-empiris perilaku rakyat ini dicermati sebagai manifestasi dari sikap protes ketidak adilan yang melampaui batas kesadaran mereka ( Gunawan Wiradi, 2000: hal 89) tujuannya menuntut kembalikan hak-hak yang dirampas karena saluran hukum tersumbat. Dan tampaknya sengketa / konflik pertanahan kedepan justru mungkin akan meningkat intensitasnya, ditambah upaya penanganan penyelesaiannya memberikan kesan tidak komprehensif, tidak tuntas dan sifatnya partial atau sektoral. Fenomena diatas untuk menjawab bahwa persoalan permasalahan keagrarian / pertanahan dalam tataran politik hukum agraria di Indonesia adalah masalah yang bersifat multi dimensional, yang merupakan masalah nasional yang krusial ( Sediono MP. Tjondronegoro, 1999:3 ). Didalamnya terkait berbagai aspek juridis, sosial, ekonomi, dan keamanan. klaim dari warga setempat baik di jawa diluar Jawa atas tanah perkebunan, kehutanan, Hak Pengelolaan Hutan dan usaha pertambangan yang mengatas namakan tanah leluhur ( hak adat/ ulayat) menunjukkan keruwetan permasalahan yang ada ( Maria Rita Ruwiati, 2000).
Tanah adalah elemen terpenting dan modal negara yang dipergunakan untuk mewujudkan kesejahteraan dan kemakmuran seluruh rakyat, sebab dalam konteks negara Indonesia yang agraris, tanah merupakan faktor utama sumber penghidupan dan penghidupannya mayoritas rakyat " Petani" untuk itu harus diperdayakan agar tujuan kemakmuran rakyat tercapai. Petani merupakan Tolok ukur keberhasilan dan tingkat kesejahteraan rakyat Indonesia. Pemberdayaan Rakyat dalam konsepsi politik hukum agraria ini tampak dengan jelas dalam Undang – Undang No. 5 tahun 1960 tentang Dasar Pokok-Pokok Agraria atau yang lebih dikenal Undang-Undang Pokok Agraria ( UUPA ). Program-program Landreform adalah salah satu aktualisasi dari perombakan struktur pemilikan dan penguasaan tanah ( Budi Harsono, 1996 : hal 287-288). Dengan kata lain UUPA merupakan instrumen hukum untuk mewujudkan struktur sosial yang lebih adil yang menghasilkan kemakmuran dan keadilan sosial ( Nur Fauzi dkk, 2000 : hal XIX ).
Sebuah hipotesa Perubahan atau pergeseran politik berpengaruh pada perubahan hukum, karena politik hukum pada hakekatnya merupakan artikulasi perkembangan aspirasi masyarakat. Aspirasi dan tuntutannya merupakan basis materiil dari politik hukum ( Margarito Kamis, 2000 : 5 ) akan tetapi bisa juga disebabkan oleh karena kebutuhan dari suatu kekuasaan. Perubahan / Pergeseran politik hukum agraria menjadi siginifikan terlihat dari pranata-pranata yang dikeluarkan dan konflik yang muncul. Undang-Undang Pokok Agraria ( UUPA ) sebagai perwujudan dari Ideologi kerakyatan yang bersifat ( neo) populistis (Endang Suhendar dan Ifdhal Kasim, 1996: hal 17) bila dicermati maka konflik yang ada / timbul mempunyai sifat horisontal, antara rakyat dengan rakyat. Dalam wacana paradigma baru bersifat kapitalistis maka konflik yang timbul bersifat vertikal, terjadi antara rakyat " petani" berhadapan dengan pemilik modal dalam negeri atau asing yang beraliansi strategis dan taktis dengan penguasa atau rakyat berhadapan langsung dengan pemerintah. Distorsi ketidak kesepamahaman yang komprehensip dalam interpretasi konsepsi politik hukum agraria dan tujuannya dapat dilihat dari Undang-undang No. 1 tahun 1967 tentang penanaman Modal asing, Undang-Undang No. 11 tahun 1967 tentang pengusahaan pertambangan dan Undang- Undang No. 5 tahun 1967 tentang Kehutanan. Kondisi semacam ini terimplikasi pada penanganan permasalahan yang muncul tidak tertangani secara komprehensip hanya bersifat parsial atau sektoral. Bagaimana penyelesaian tanah diperkotaan, persoalan tanah terlantar yang dikuasai pengembang ( Developer), disisi lain bagaimana dengan hutan yang belum dieksploitasi oleh pengusaha hutan dan tanah yang diklaim masyarakat adat dan ulayat.
Undang-Undang No. 5 tahun 1960 merupakan produk politik hukum Agraria nasional yang lahir sarat dengan wacana historikal dan penempati posisi yang trategis dalam mewujudkan kesejahteraan, keadilan dan kesejahteraan rakyat dalam bingkai negara kesatuan Indonesia. Pasal- pasal dalam UUPA tampak jelas merupakan aktualisasi konsepsi filsafat – religius dari pasal 33 ayat 3 UUD'45 dimana Bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa untuk bangsa Indonesia, yang dipergunakan bagi sebesar-besarnya untuk kesejahteraan dan kemakmuran rakyat Indonesia. dalam konteks inilah UUPA merupakan payung bagi seluruh perundangan yang terkait dengan pengaturan di bidang keagrarian Nasional. Memang UUPA dimaksudkan sebagai landasan seluruh program-program baru perundangan Agraria dan untuk menyelaraskan situasi Agraria dan falsafah Indonesia modern ( Karl J. Pelzer, 1991:62). Wacana yang menarik saat ini terjadinya polemik konsep menguasai Negara sentralistik dan pendelegasian wewenang dalam pengaturan keagrariaan dalam rangka Otonomi Daerah. Akibat adanya perbedaan pentafsiran, pemahaman dan kepentingan memunculkan arogansi sektoral, diperparah adanya benturan kontruksi hukum antara kedua produk hukum tersebut. Tanah identik dengan komoditi ekonomi yang menjanjikan sebagai sumber pemasukan keuangan daerah sekaligus merupakan ancaman konflik horisontal dan vertikal bahkan mengakibatkan disintegrasi bangsa jika tidak dikelola secara hati-hati.
Dan sekarang sudah terjadi. Sebagai ilustrasi menarik bagaimana jadinya seandainya kabupaten Kerawang mengubah tanah pertanian menjadi Industri, maka dapat dibayangkan Indonesia akan menjadi negara pengimport beras terbesar didunia. Berbagai persoalan itulah memunculkan pertanyaan tentang eksistensi UUPA. Ada sementara yang berpendapat UUPA perlu diamandir / revisi atau reformulasi ulang, karena sudah tidak bisa perespon perkembangan saat ini. Sebaliknya ada pula yang berpendapat masih responsif, justru persoalannya terletak pada kebijakan politik hukum yang dikeluarkan sebagai pelaksana UUPA yang menimbulkan masalah.
B. SEJARAH HUKUM AGRARIA
Secara historis, di negeri-negeri bekas kolonial seperti Indonesia, hukum formal merupakan perangkat yang pernah dipakai oleh pemerintah kolonial untuk mengetatkan daya cengkeram mereka atas pribumi dan sumber daya alam yang dikuasai pribumi. Hukum kolonial tersebut, masih terus dipakai hingga kini, tidak hanya substansinya tetapi juga seringkali spiritnya yang menindas dan mengeksploitasi. Karena itu, pembaruan hukum dalam konteks negara post-kolonial seperti Indonesia, tak pelak lagi berhadapan dengan segala infrastruktur hukum yang memang dicangkokan (legal transplantation) mendekati utuh dari negeri Belanda. Tanpa proses reflektif yang lebih dalam untuk memeriksa ulang warisan-warisan Belanda tersebut, pemerintah tetap mengikuti warisan-warisan itu secara serampangan. Pada titik ini, persoalan lain segera menunggu. Hukum yang dicangkokan buta terhadap realitas sosial, sehingga ketika diterapkan, seringkali menjadi akar kekerasan struktural yang menghantam dengan keras hak-hak masyarakat lokal yang bernaung di bawah kekuatan hukum lokal. Inilah salah satu masalah yang terus diwariskan dalam tradisi hukum Indonesia. Transplantansi secara etimologis berarti pencangkokan. Dalam konteks hukum, transplantasi berawal dari warisan hukum kolonial di negara-negara bekas jajahan dimana, hukum-hukum itu serta merta digunakan sebagai bagian dari hukum negara merdeka. Tetapi penggunaan tersebut menyimpan persoalan kontekstualisasi hukum yang seringkali berbeda antara negara tempat bersemainya pemikiran, azas dan rumusan-rumusan hukum dengan tempat penggunaannya. Selanjutnya, seperti lingkaran setan, negara-negara bekas kolonial terjebak kesulitan serius untuk melepaskan diri dari hukum kolonial karena senantiasa diproduksi dan direproduksi ulang dalam hukum-hukum lain di level makro maupun peraturan-peraturan dan lembaga pelaksana (Wignjosoebroto, 2002).
Tulisan ini mencoba untuk melihat warisan tersebut dalam substansi peraturan agraria (bumi, air dan ruang angkasa) dan Sumber Daya Alam (pertambangan, hutan, tanah, pesisir, laut, daerah aliran sungai, dll) terutama untuk memeriksa bagaimana dan apa konsekuensi warisan tersebut ketika bertemu dengan hukum-hukum lokal yang berbasis pada identitas lokal masyarakat adat. Uraian akan berawal dari persoalan transplantasi substansi hukum agraria yang menimbulkan persoalan dalam hukum dan juga konflik lapangan. Dua persoalan ini akan diperiksa lebih luas dalam gagasan-gagasan hukum yang memperlihatkan bahwa masalah transplantasi hukum tidak hanya persoalan asimestris konsep hukum barat dalam konteks Indonesia tetapi juga pada gagasan, pengetahuan dan sejarah yang membingkainya.
Transplantasi Hukum Agraria Dalam banyak studi tentang warisan kolonial hukum agraria (Alam dan Fitryawan [peny], 2005: 138), (Fauzi, 2003: 17-36), (Lynch dan Harwell, 2002: 19-43) sekurang-kurangnya, ada dua warisan besar substansi hukum agraria kolonial Belanda ke dalam hukum Indonesia masa kini: pertama, domein verklaring yang direproduksi lewat konsep Hak Menguasai Negara (HMN) dalam UUPA. Disana negara memiliki tiga kewenangan pokok, yakni: (1) mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan sumber-sumber agraria; (2) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa; (3) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Secara atributif, HMN dapat dikuasakan kepada pemerintah, masyarakat hukum adat dan daerah-daerah swatantra, sehingga HMN bisa diterjemahkan sebagai hak ulayat masyarakat adat yang berada pada level lokal. Namun, dalam berbagai undang-undang sektoral, konsep HMN menyempit. UU Kehutanan menyebut HMN memberi wewenang kepada pemerintah, secara khusus Menteri Kehutanan untuk menjalankan kewenangan (1) mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan, dan hasil hutan; (2) menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan atau kawasan hutan sebagai bukan kawasan hutan; dan (3) mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan, serta mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai kehutanan. UU sumber daya air juga memberi kewenangan penyeleggaraan penguasaan air kepada pemerintah/pemerintah daerah. Peta kecenderungan HMN ini, meski terlalu simplistis, paling tidak memperlihatkan bahwa posisi masyarakat adat yang diatur secara setara dengan pemerintah dalam rezim UUPA, nampaknya ditelikung menjadi relasi yang subordinat dengan pemerintah. Ketimpangan relasi diikuti dengan mengecilnya hubungan masyarakat adat dengan sumber-sumber agraria. UU Kehutanan, UU Perkebunan, UU Sumber Daya Air mensyaratkan pengakuan hukum sebagai basis legal sebelum masyarakat adat memiliki akses terhadap agraria dan sumber daya alam. Dalam hal ini, ada dua bentuk pengembangan baru atas rezim HMN, yakni: (1) untuk memperoleh haknya sebagai masyarakat adat, berbagai undang-undang ini mensyaratkan adanya pengakuan hukum yang diikuti oleh perangkat prosedur sebagai konsekuensi hukum untuk memastikan ukuran, tahapan dan standar hukum yang sedapat mungkin seragam sifatnya. (2) Hak penguasaan adat yang selevel dengan HMN dalam rezim UUPA dikurangi menjadi hak berbasis rezim perijinan. Disana, untuk mendapatkan hak tertentu atas hutan, masyarakat adat harus mengikuti sejumlah prosedur tertentu. Persoalannya menjadi lebih rumit karena untuk mendapatkan hak memanfaatkan hasil hutan, masyarakat (hukum) adat harus melalui tahapan yang berlapis. Menurut temuan Rikardo Simarmata, setidaknya ada tiga langkah yang harus ditempuh yakni (1) harus diakui keberadaannya oleh pemerintah provinsi; (2) areal hutan adatnya harus ditetapkan oleh Menteri Kehutanan; (3) Menteri/Gubernur/Bupati/Walikota memberikan ijin pemanfaatan hasil hutan. Tahapan-tahapan tersebut, demikian rumitnya (birokratis, tidak ramah, high cost), sehingga hampir-hampir sulit ditempuh oleh masyarakat adat yang tidak terbiasa dengan prosedur formal (Simarmata, 2006: 316-317). Dalam hal ini, hukum negara sudah tidak lagi mengakui rezim penguasaan adat karena dengan menempatkannya dalam rezim perijinan, segera tertera implikasi konsep perijinan bahwa hak tradisional adat adalah sesuatu yang dilarang atau tidak boleh dikerjakan tapi atas ijin pejabat yang berwenang, penguasaan tersebut boleh dikerjakan dengan membayar pajak, sebagai syaratnya.
kedua, UUPA mewarisi rezim property rights hukum Barat, seperti pembagian jenis hak dalam pasal 16 maupun berbagai jenis hak lainnya dalam berbagai UU sektoral tetapi juga dalam prakteknya diterapkan di atas wilayah-wilayah tradisional yang tidak mengenal rezim hak tersebut. Sejumlah studi-studi empirik memperlihatkan bahwa ada perbedaan yang sangat nyata antara hak kategoris dan hak konkrit. Hak kategoris adalah konsep hukum yang membentuk hubungan umum hak antara kategori individu atau kelompok dengan kategori sumber daya. Contoh, kategori kepemilikan, hak pengusahaan hutan, hak guna usaha, hak pengelolaan, hak pakai. Hak kategoris mencakup aturan-aturan dan prinsip-prinsip umum yang diungkapkan dalam istilah-istilah umum dimana tanah, air dan secara mudah diperoleh, dipindahkan maupun dialihkan. Hak konkrit, sebaliknya, hubungan hak dibentuk antara orang atau kelompok konkrit dengan sumber daya konkrit, dimana kriteria hukum dari kategori hak, hadir dalam hubungan sosial yang konkret (Franz dan Keebet von Benda-Beckmann, 2001: 37-40). Dalam konteks ini, hak privat yang diagung-agungkan dan ditulis ulang dalam UUPA, seringkali tidak kompatibel dengan kondisi empirik dalam hubungan hak di Indonesia. Di masyarakat Kayan, Limbai dan Punan, misalnya, tidak begitu tegas pembedaan antara kawasan milik perorangan dengan hak orang lain untuk memanfaatkan sumber daya di kawasan tersebut. Prinsip penguasaan lahan hutan berdasarkan siapa yang membuka hutan pertama kali, tetapi orang luar, dalam arti sesama rumah panjang, desa/dusun atau sesuku, boleh memakai asalkan minta ijin terlebih dahulu (Fauzi dan Nurjaya, 2000: 155-156).
Transplantasi dan Konflik Agraria Transplantasi hukum agraria, baik konsep, azas hingga isinya memang menimbulkan jurang ketimpangan yang lebar dan dalam, terutama antara apa yang tertera dalam teks hukum dengan kenyataan di lapangan. Pasal-pasal hukum warisan kolonial yang dipertahankan secara ketat, selain menimbulkan pertanyaan kontekstualisasi hukum, juga menyumbang pada runyamnya persoalan agraria di lapangan. Tumpang tindih klaim berbasis hukum yang berbeda-beda dan manipulasi regim properti barat yang haus akumulasi modal menimbulkan konflik lapangan yang berujung pada sejumlah korban. Pemerintah berbasis hak menguasai negara, secara sepihak mengeluarkan ijin di atas kawasan yang sudah dihuni dan dimiliki oleh masyarakat lokal/adat.
Dalam catatan KPA, misalnya, sepanjang 2007, terjadi peningkatan kekerasan terhadap petani. Setidaknya ada 80 kasus konflik agraria struktural di seluruh Indonesia. Mayoritas konflik agraria ini terjadi di sektor perkebunan dan kehutanan. Tanah yang dipersengketakan 163.714,6 hektare yang melibatkan 36.656 KK, dan 10.958 KK diantaranya dipaksa keluar dari lahan sengketa. Akibat konflik agraria sepanjang 2007 ini, tercatat 9 orang kehilangan nyawa; 1 polisi, 2 satpam dan 6 warga. Selain itu, sebanyak 255 orang ditahan polisi, yang 129 di antaranya disiksa dan beberapa mengalami cacat, serta 208 rumah rakyat dibakar (KPA, 2007). Data ini melengkapi catatan konflik agraria struktural KPA yang merekam 1753 konflik agraria dalam periode 1970-2001 dimana cakupan luas tanah yang dipersengketakan tidak kurang dari 10.892.203 hektar dan mengakibatkan 1.189.482 keluarga menjadi korban (Kompas, 25 Juni 2004). Sementara menurut Data BPN, hingga 2007, terdapat 2810 konflik agraria skala besar (Kompas, 30 Juni 2007). Di bidang kehutanan, pemberlakuan UU No 41 Tahun 1999 tidak banyak mengubah regim penguasaan negara dalam undang-undang sebelumnya (UU No 5/1967), sehingga memicu sejumlah konflik serius, dimana masyarakat adat maupun masyarakat lokal lainnya, sekali lagi menjadi korban. Misalnya, pada tanggal 10 Maret 2004, di Kabupaten Manggarai, NTT, empat orang warga kampung Tangkul-Colol tewas ditembak Polisi, karena memprotes penahanan warga mereka yang dituduh merambah kawasan hutan lindung. Pemerintah daerah setempat juga menebang habis kopi petani karena menganggap kawasan produktif yang dikelolah petani tersebut, berada di areal hutan lindung.
Transplantasi dan Politik Hukum Masalah-masalah agraria yang dipicu oleh pengabaian hukum negara terhadap klaim-klaim hukum lokal atas sumber-sumber agraria dan sumber daya alam memperlihatkan regim pemikiran hukum yang berbeda-beda. Pemeriksaan lebih mendalam secara historis menunjukan bahwa kategori-kategori hukum barat yang dipaksakan secara semena-mena untuk konteks Indonesia, berawal dari tradisi pemikiran hukum modern yang mengalir secara kuat dan mempengaruhi pemikiran hukum Eropa. Hukum modern percaya bahwa kekuatan rasio berlaku universal dan menjadi alat utama penemuan kebenaran yang sifatnya universal. Keyakinan ini menolak pandangan hukum alam bahwa kebenaran juga dapat dicapai melalui universalitas nilai tertentu, termasuk pilihan moral. Prinsip-prinsip rasionalitas hukum modern yang mengacu pada atau bersumber dari metodologi pengetahuan barat mengadopsi hampir keseluruhan konteks sosial masyarakat barat. Karena itu, di tempat kelahirannya, hukum modern tidak begitu menimbulkan pertentangan nilai. Dalam konsep kodifikasi, misalnya, nampak benar hubungan yang kompatibel antara kepentingan norma sosial masyarakat lokal dengan hukum negara modern (Wignjosoebroto, 2002).
Menurut Soetandyo Wignjosoebroto, dalam sejarahnya di Eropa, khususnya Prancis, kodifikasi ditujukan kepada hukum-hukum yang pada substansi dan esensinya tidak berbeda jauh dengan kaidah-kaidah lokal. Ketika Napoleon mengundangkan ketiga kitab hukum pada awal abad 19 di Perancis, misalnya, isi ketiga kodifikasi tersebut sebenarnya tidak lain dari hasil perekaman kembali kaidah-kaidah sosial yang secara de facto telah berlaku dan dianut oleh masyarakat-masyarakat lokal di negeri itu (Wignjosoebroto, 2006). Dalam hal itu, hukum Perancis memberi tempat istimewa bagi pluralisme sosial yang eksis di negeri itu. Hukum negara tidak menjadi batu sandungan bagi tertib hukum lokal dan juga sebaliknya, hukum lokal mendukung dan bahkan menjadi isi dari hukum negara.
Namun, masalah hukum modern segera nampak dalam sejumlah penerapannya di negeri-negeri lain, termasuk negeri jajahan. Di Jerman, terjadi penolakan serius dari sejumlah ilmuwan hukum Jerman yang sering dikenal sebagai Mazhab Sejarah (Historical Jurisprudence). Karl von Savigny yang merupakan proponen penolakan tersebut mengajukan tesis yang sangat terkenal hingga sekarang, “das recht wird nicht gemacht, es ist und wird mit dem volke (hukum itu tidak dibuat, melainkan ada dan tumbuh bersama bangsa, rakyat atau masyarakat)”. Pemikiran utama Savigny dan para pengikutnya, mengandung tiga hal pokok: pertama, hukum itu ditemukan, bukan dibuat. Pertumbuhan hukum pada hakekatnya adalah proses yang tidak disadari dan organis, maka peraturan perundang-undangan tidak lebih penting dibandingkan dengan kebiasaan (custom); kedua, hukum yang mulai tumbuh sebagai hubungan hukum yang sudah dipahami dalam masyarakat-masyarakat primitif ke arah hukum yang lebih kompleks dalam peradaban modern, menyebabkan kesadaran hukum rakyat tak dapat lagi menjelma secara langsung tetapi diwakili oleh sarjana hukum yang merumuskan prinsip-prinsip hukum secara teknis. Tetapi Sarjana Hukum tetap merupakan alat kesadaran masyarakat yang memberikan bentuk bagi bahan-bahan mentah yang disediakan oleh masyarakat. Pembentukan undang-undang merupakan taraf terakhir dan karena itu sarjana hukum secara relatif merupakan sarana pembentuk hukum yang lebih penting daripada legislasi. Ketiga, hukum-hukum tidak lah mempunyai daya laku universal. Tiap bangsa mengembangkan kebiasaan hukumnya sendiri sebagaimana yang mereka lakukan dalam bidang bahasa, tingkah laku dan konstitusinya sendiri-sendiri. Dalam hal ini, Savigny percaya bahwa volkgeist (jiwa bangsa) menjelmakan dirinya pada hukum rakyat (Purbacaraka dan Ali, 1990: 21-22). Dalam konteks Indonesia, model kodifikasi diteruskan oleh Belanda ke dalam sistem hukum di Hindia Belanda, untuk tiga kitab yakni pidana, perdata dan dagang. Perdebatan muncul ketika pemerintah kolonial berniat menerapkan kodifikasi hukum Eropa ke semua golongan penduduk di Indonesia. Kelompok Uttrecht mendukung gagasan itu. Sementara kelompok Leiden yang diwakili van Vollenhoven menjadi pendukung keberadaan hukum adat dan hingga sekarang dikenang sebagai bapak hukum adat. Menanggapi upaya penerapan peraturan kolonial yang terkodifikasi atas pribumi, van Vollenhoven menyatakan hukum untuk orang Indonesia adalah hukum yang hidup dalam bangsa Indonesia (Rahardjo, 2004: 26-27). Hukum untuk orang Indonesia adalah urusan yang merupakan batin atau jiwa orang Indonesia. Sehingga, hukum yang paling cocok untuk orang Indonesia adalah hukum mereka sendiri, dalam hal ini hukum adat yang telah menjiwai perilaku mereka sebagai orang Indonesia. Ide dualisme ini diterima hingga kini dan secara moral lazim dipertahankan sebagai gagasan yang berpihak pada Indonesia.
Secara kelembagaan, pemerintah kolonial memang cenderung memberi kesempatan pluralitas struktur pemerintahan berbasis model-model kelembagaan lokal. Melalui IGO (Inlandshe Gemeente Ordonantie), Staatsblad 1906 No 83, pemerintah Belanda mengakui Pemerintahan Desa di Jawa dan Madura dan IGOB (Inlandshe Gemeente Ordonantie Biutengewsten) Staatsblad 1938, No 490 yang mengakui struktur pemerintahan adat di sepuluh wilayah di luar Jawa-Madura. Karena itu, di era Kolonial Belanda, pemerintah tidak berusaha menciptakan struktur baru bagi masyarakat desa, tetapi memberikan pengakuan hukum terhadap struktur pemerintahan adat di pedesaan (Zakaria, 2000).
Namun, dualisme hukum warisan jaman van Vollenhoven nampaknya bersifat ambigu. Di satu sisi, secara hukum tersurat adanya pengakuan tetapi sebagian besar kajian politik menunjukan bahwa pemerintah Hindia Belanda tidak pernah berkehendak melindungi masyarakat adat. Sebagaimana dikatakan Dan Lev:
Sejak permulaan, pihak kompeni (VOC) berketetapan menghormati hukum lokal – cara lain untuk mengatakan bahwa pada umumnya mereka tidak dapat mengesampingkannya – kecuali bila kepentingan dagang jadi taruhan. Hal yang tidak mereka hormati dan ambisi mereka pun cenderung tidak menghormatinya, adalah hubungan-hubungan ekonomi dan politik yang selamanya merupakan sumber pokok hukum lokal (Lev, 1990).
Dalam konteks agraria, promosi hukum barat menjelma dalam sertifakt-sertifikat tanah yang tidak terjangkau oleh hukum-hukum adat. Domein Verklaring atau pernyataan tanah negara lewat Agrarische Besluit yang melaksanakan Agrariche Wet tahun 1870 dan Bosch Ordonantie (Peraturan Pelaksana Tentang Kehutanan) tahun 1920, menggusur hukum adat yang tidak memiliki bukti formal, sekaligus memperlihatkan karakter kolonial yang sesungguhnya; bahwa pengakuan atas hukum adat adalah bagian dari upaya preservasi agar masyarakat adat tidak memiliki peluang dan kesempatan untuk mengklaim hak-hak yang setara, sebagaimana tertuang dalam semangat hukum liberal. Dengan demikian, di atas tanah-tanah masyarakat adat, hukum barat secara bebas diterapkan karena kawasan-kawasan tersebut sudah sejak dini ditetapkan sebagai kawasan negara. Struktur-struktur adat pun diakui tetapi sekaligus dimanfaatkan untuk kepentingan kolonial, dimana menunjuk struktur pribumi adalah kecerdikan politik yang canggih karena kekuatan kontrol kolonial melebur masuk jauh ke relung-relung ketaatan tradisional warga adat kepada tetua mereka (Zakaria, 2000, McCarthy, 2001). Pasca kemerdekaan, tanpa banyak membicarakan konteks lokal yang beragam, pemerintah Indonesia meneruskan ambiguisitas kebijakan kolonial dengan mengakui bagian tertentu dari hukum adat, seperti perkawinan dan waris, yang nampaknya tidak langsung bersentuhan dengan sumber-sumber ekonomi pemerintah.
Tetapi pada wilayah produktif seperti sumber daya alam, hukum Eropa dipaksakan secara arbitrer ke tengah berbagai komunitas di Indonesia melalui imperium HMN, sehingga dalam banyak fakta telah memicu api konflik antara agen-agen pemerintah dengan komunitas hukum lokal (Moniaga, 2007: 275-276).
Berbagai Pendekatan dan Konsep Baru Era pasca reformasi, pendekatan-pendekatan dan konsep-konsep baru dalam melihat hukum mulai bermunculan, antara lain sampai pada beberapa tesis, bahwa berbagai wilayah sosial memang memproduksi tatanan hukum yang plural dengan latar belakang konteks yang berbeda-beda. Argumen ini tidak hanya bersifat antropologis tetapi juga mengakomodasi hak masyarakat adat/lokal yang dalam kerangka hukum Internasional dimasukan sebagai bagian dari hak asasi manusia. Karena itu, pluralisme hukum menyangkal sentralisme hukum yang tidak hanya memperkenalkan dan memaksakan berlakunya hukum negara atas situasi hukum konkrit tetapi juga telah mengingkari hak-hak masyarakat adat/lokal. Dalam suatu uraian yang padat, Griffiths menjelaskan sebagai berikut:
Pluralisme hukum adalah sesuatu yang ada di segala situasi, merupakan sesuatu yang berlaku umum dalam kehidupan masyarakat, dimana setiap hukum dan institusi hukum yang berlaku dalam suatu masyarakat tidak tergabung dalam atau bersumber pada satu sistem tetapi bersumber pada tiap aktivitas pengaturan diri sendiri yang ada pada berbagai wilayah sosial yang beragam. Aktivitas tersebut dapat saling mendukung, melengkapi, mengabaikan atau mengacaukan satu dengan yang lain, sehingga “hukum” yang efektif secara nyata dalam masyarakat adalah hasil dari proses kompetisi, interaksi, negosiasi dan isolasi yang bersifat kompleks dan tidak dapat diprediksi (Griffiths, 2006: 69-118)
Dalam konteks perubahan sosial hukum, pluralisme hukum bisa digunakan sebagai konsep yang bisa menjelaskan sekaligus dipakai untuk memberi ruang bagi hukum lokal. Pluralisme hukum memberi jalan bagi hukum masyarakat adat untuk bertemu dengan banyak hukum lain, tanpa harus didominasi dan dipreteli dengan berbagai syarat yang ditetapkan secara semena-mena oleh hukum negara. Karena itu, berbagai upaya untuk memperkuat dan meneguhkan kembali hukum-hukum lokal atau membentuk hukum-hukum baru, diperjuangkan oleh banyak komunitas, paling tidak sebagai salah satu cara untuk mendapat legitimasi atas hak mereka yang telah dirampas di masa lalu dengan menggunakan hukum negara.
Namun, upaya-upaya itu masih berhadapan dan juga menimbulkan tantangan politik tersendiri. Pertama-tama, berbagai cita-cita unifikasi hukum sudah berkali-kali tertuang dalam rencana pembangunan hukum nasional. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah 2004-2009, persoalan pluralisme hukum, tidak dilihat sebagai masalah serius dalam pelaksanaan dan penegakan hukum negara. Artinya, politik hukum negara memang lebih berminat untuk memaksakan penggunaan hukum yang satu dan sama dari Sabang sampai Merauke atau unifikasi hukum, daripada membuka diri untuk berdialog dengan hukum-hukum lokal untuk menentukan batas, syarat dan negosiasi lainnya yang berhubungan dengan hukum negara-hukum lokal. Dalam hal ini, negara Indonesia merdeka sebetulnya tidak berbeda jauh dengan periode kolonial Hindia Belanda. Bahkan dalam hal tertentu periode Indonesia Merdeka bisa dikatakan sebagai langkah mundur dari era Kolonial Belanda, karena Pemerintah Kolonial Belanda masih mengakui struktur-struktur adat dan dinamika-dinamika hukumnya, meski pengakuan itu bergerak dalam ruang ekonomi politik kolonial. Kedua, komunitas hukum lokal juga sangat majemuk dan dibarengi dengan perubahan-perubahan sosial yang cukup cepat. Kesulitan tetapnya adalah dalam situasi mana dan dengan definisi serta kategori mana saja, suatu kelompok bisa mengklaim haknya berbasis keistimewaan historis-genealogis sebagai masyarakat adat. Persoalannya makin pelik karena pertikaian dalam wacana antropologis juga marak dalam pertarungan politik, dalam arti politik untuk kekuasaan. Disini, hubungan-hubungan patron lama dimasak ulang untuk mereproduksi kekuasaan dalam hubungan-hubungan politik baru dalam berbagai perubahan politik. Di tingkat lokal, kehadiran otonomi daerah selain berdampak pada ambisi ekonomi politik, juga mempunyai beberapa akibat politik tidak sehat, antara lain karena konstelasi tradisional masyarakat politik Indonesia memang berkawan dekat dengan feodalisme. Gambaran itu makin jelas dalam kecenderungan respons daerah (otonomi daerah) yang diselimuti oleh primordialisme kesukubangsaan. Tatanan kehidupan paternalistiknya pun tetap bertahan (Suparlan, 2001). Setidaknya, dua tantangan politik ini juga bisa dikerjakan dalam diskusi pluralisme hukum. Definisi, peran dan tugas negara perlu dibicarakan ulang, sebelum mendorong pluralisme hukum sebagai kebijakan politik. Sepanjang politik hukum yang dibayangkan adalah unifikasi hukum maka sepanjang itu pula tidak akan ada pengakuan terhadap hak-hak masyarakat adat/lokal yang berbasis hukum lokal. Di sisi lain, pluralisme hukum, juga perlu mendiskusikan persoalan ketimpangan struktural dalam hukum-hukum lokal. Disana, hubungannya dengan hak asasi manusia tidak hanya penting tetapi harus dikerjakan. Dalam hal ini, prinsip-prinsip makro perlu mempertemukan berbagai isu-isu analitis dari perspektif antropologi dengan kebutuhan normatif dari perspektif hukum.
C. KESIMPULAN MAKALAH
Nampaknya, mendiskusikan gagasan pembaruan hukum agraria untuk menjawab persoalan-persoalan lokal hanya bisa dimulai dari level lokal. Dalam kajian pluralisme hukum pun, situasi-situasi lokal yang tidak didahului dengan pengandaian-pengandaian normatif hukum negara, jauh lebih menggiurkan secara analitis dan deskriptif. Namun, lebih dari itu, membawa diskusi-diskusi gagasan hukum ke level lokal adalah bagian dari upaya menemukan jawaban yang lebih dekat ke realitas di lapangan. Karena itu, studi-studi lapangan yang memotret dan menganalisa aktor, interaksi antaraktor, faktor-faktor sosial yang mempengaruhi, sangat penting dalam memetakan dan mencari solusi yang relatif tepat untuk penyelesaian konflik agraria. Dalam kaitannya dengan konsep pluralisme hukum, membawa isu agraria ke konteks lokal merupakan bagian dari upaya untuk memotret hubungan hukum yang kompleks dan konkrit yang merupakan penentu yang riil atas persoalan-persoalan agraria. Rekomendasi-rekomendasi konkrit pun tepat dipakai dalam level konkrit yang bisa jadi sifatnya kasuistik.
Tetapi, patut dicatat, penyelesaian konkrit yang bertumpu pada pemahaman mikro yang kompleks, sangat membutuhkan energi yang lebih besar karena konflik agraria telah meluas dan menyebar hampir di semua wilayah pedesaan. Dalam hal ini, pembahasan atas hubungan hukum negara-hukum lokal di level makro tetap diperlukan terutama untuk melihat norma, konsep dan konstruksi hukum serta ideologi yang diandaikan di dalam sistem hukum (Keebet von Benda-Beckmann, 2006: 29-30). Menentukan pola-pola hubungan agraria di level makro, paling tidak memberi panduan umum bagi penataan hubungan-hubungan hukum agraria yang selama ini seringkali dipakai hanya untuk mendukung ideologi dan konstruksi kepentingan sekelompok orang tertentu. Disini, pendekatan mikro yang menelisik situasi konkrit juga bisa diartikulasikan ke level makro agar memberi kontribusi bagi pembentukan hubungan hukum baru yang menata ulang struktur-struktur agraria yang timpang di masa lalu.
Masalah-masalah transplantansi hukum dalam pembaruan hukum agraria bisa segera diperiksa lagi dan seharusnya agraria segera direspons dalam konteks makro dan mikro. Dalam konteks makro, transplantasi dikerjakan ulang dengan berbasis pada apa yang menjadi tuntutan dalam level mikro. Sehingga, bukan lagi transplantasi tetapi pilihan sadar bahwa kebutuhan di level mikro memang meminta dukungan nilai-nilai dari luar. Dalam hal itu, transplantasi bergeser menjadi transformasi.
D. REFERENSI PENULISAN
Alam, Rudi Harisyah dan Fitryawan, Agus (Peny), 2005, Dari Konflik Agraria ke Pengharapan Baru, Komnasham, Jakarta
Ali, Chaidir dan Purbacaraka, Purnadi, 1990, Disiplin Ilmu Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung
Atmosudirjo, Prajudi, 1994, Hukum Administrasi Negara, cet ke 10, Ghalia Indonesia, Jakarta
Benda-Beckmann, Franz & Keebet von dan Juliette Koning, 2001, “Jaminan Sosial dan Manajemen Sumber Daya Alam”, dalam Benda Beckmann, Franz & Keebet von dan Juliette Koning (eds), 2001, Sumber Daya Alam dan Jaminan Sosial, Pustaka Pelajar, Yogyakarta

Benda-Beckmann, Keebet von, “Pluralisme Hukum, Sebuah Sketsa Genealogis dan Perdebatan Teoritis” dalam Tim HuMa, 2006, Pluralisme Hukum: Suatu Pendekatan Interdisiplin, HuMa, Jakarta
MAGISTER HUKUM
UNILA
2009